España: Hacia una nueva política migratoria
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La inmigración entró en la agenda política del gobierno español en 1985, pero tan solo a mediados de la década de los 90 pasó a ser un asunto de importancia crucial para la elite política y la opinión pública. El pronunciado aumento en el número de residentes extranjeros en años recientes, la polémica que desató hace poco la reforma de la ley de inmigración, el establecimiento de un marco político para la inmigración conocido como el Plan Greco y las deficiencias del programa de cuotas laborales de 2002 han contribuido a que la inmigración sea uno de los temas que mayor controversia despiertan en los medios de comunicación y, después del terrorismo, la cuestión más importante para los españoles en el ámbito "nacional".
Cambios en las corrientes migratorias
En el periodo comprendido entre 1850 y 1950, salieron de España rumbo a las Américas, principalmente en busca de trabajo temporal, tres millones y medio de españoles provenientes de tres regiones: Galicia, Asturias y las Islas Canarias. Argentina recibió a más de millón y medio de estos emigrantes, y otros se dirigieron a Uruguay, Brasil y Cuba. Menos conocido es el fenómeno de la emigración española al Norte de África, que tuvo su origen en regiones como Murcia y las Islas Baleares. En los últimos años del siglo XIX, 94.000 emigrantes españoles escogieron a Argelia como punto de destino. Esta corriente se desplazó hacia Marruecos después de que se estableciera el protectorado español en ese país entre 1916 y 1919. En ese periodo se contabilizó una población de 85.000 españoles, si se tienen en cuenta los residentes de Ceuta, Melilla y Tánger.
Hubo dos cambios radicales en los flujos migratorios de España en el siglo XX. En primer lugar, se registró un viraje drástico en los puntos de destino de los emigrantes españoles. En el transcurso del siglo, unos seis millones de españoles abandonaron su país de origen y, hasta la década de 1930, el 80 por ciento de éstos se dirigió a las Américas. Sin embargo, entre la década de 1950 y la de 1970, el 74 por ciento prefirió asentarse en países de Europa septentrional. Segundo, durante el último tercio del siglo XX, España dejó de desempeñar el papel de país productor de emigrantes y fue disminuyendo su papel de país de tránsito de migrantes que iban camino al norte. En vez de eso, se convirtió en país receptor no sólo de trabajadores extranjeros, procedentes principalmente del Norte de África y América Latina, sino de inmigrantes acomodados de otros países de la Unión Europea, tales como jubilados.
Las corrientes migratorias se invirtieron en España como consecuencia de la crisis económica internacional de comienzos de la década de los 70. Mientras que se redujo el número de emigrantes, el de inmigrantes siguió aumentando a un ritmo sostenido. De 1961 a 1974, en el apogeo de los programas de trabajadores invitados en Europa, cada año emigraban unas 100.000 personas. Las estadísticas indican que desde entonces se ha terminado el periodo de alta emigración en España, ya que en años recientes se ha reducido la cantidad total de partidas de 20.000 al año a una cifra apenas por encima de las 2.000 al año.
La evolución de España hasta llegar a ser un país de inmigrantes estuvo inscrita en un fenómeno regional de mayor envergadura. A fines de los años 80, aún en medio de la crisis económica con el alto nivel de desempleo concomitante, países mediterráneos de Europa tales como España, Portugal e Italia, que hasta entonces habían hecho las veces de "estaciones de paso" o "salas de espera", se convirtieron en países receptores. Varios factores explican este cambio, entre ellos el fin de los programas de trabajadores invitados, el cierre de las fronteras de algunos países tales como Alemania, Suiza y Francia, que tradicionalmente recibían migrantes, la evolución política que supuso el fin de los regímenes autoritarios, la proximidad con los países emisores del Magreb y los fuertes vínculos históricos y económicos entre las dos costas del Mediterráneo. Entre otros factores que contribuyeron a acentuar esta tendencia figuran la irregularidad de los mercados laborales de los países de emigración y la extensa economía sumergida de los países europeos (donde encuentra cabida la inmigración ilegal). Además, la adhesión de Portugal, España y Grecia a la Comunidad Europea en la década de los 80 los convirtió en "portales" para los inmigrantes y en países de primera línea situados en la frontera sur de Europa.
Características de los inmigrantes
El número de residentes extranjeros de España registró un aumento considerable en el último cuarto de siglo. Entre 1975 y 1985, dicho aumento correspondió a un promedio moderado del 2,2 por ciento anual. Luego, entre 1985 y 1991 (periodo comprendido entre la promulgación de la ley nacional de inmigración, denominada Ley de Extranjería, y el primer proceso extraordinario de regularización), la población extranjera subió a una tasa promedio del siete por ciento anual. Para 1992, esta cifra se había elevado al diez por ciento anual. De 1992 a 2000, el número de personas procedentes de países en desarrollo aumentó en un 214 por ciento anual, cifra muy superior al aumento del 60 por ciento en el número de extranjeros que ingresaron procedentes de países industrializados.
Según lo demuestran las estadísticas de 2001, los países de origen de los extranjeros residentes han sufrido un cambio significativo en un plazo breve. Las dos nacionalidades más numerosas son ahora la marroquí y la ecuatoriana, aun cuando la inmigración de otros países de la Unión Europea representa todavía un alto porcentaje del total.
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Cuadro 1: Evolución del número de residentes extranjeros entre 1995 y 2000, por continente de origen
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Aún a mediados de la década de los 90, la mitad de los residentes extranjeros era de origen europeo (Cuadro 1). Los grupos más grandes representados en dicho porcentaje provenían de países de la Unión Europea: el Reino Unido (23 por ciento), Alemania (17 por ciento) y Portugal (12 por ciento). En contraste, los inmigrantes de Europa Oriental sólo integraban el cuatro por ciento de esa categoría. El 19 por ciento de los inmigrantes era de origen africano, siendo las tres cuartas partes marroquíes. Este último grupo ha experimentado el mayor aumento (y el más sostenido) en los últimos 25 años, hasta el punto de llegar a ser la nacionalidad extranjera más numerosa en España en la actualidad.
Los oriundos de las Américas también vieron aumentar su número a un ritmo constante, llegando a representar aproximadamente el 21 por ciento de los extranjeros. Los grupos de inmigrantes tradicionales, tales como los argentinos, los venezolanos y los chilenos, disminuyeron en proporción al resto de la población latinoamericana, mientras que otras nacionalidades como los peruanos, los dominicanos y los cubanos, se hicieron más numerosas a un ritmo más rápido. En términos absolutos, fueron pocos los inmigrantes de Norteamérica (Estados Unidos, Canadá y México) o de Oceanía. La población de origen asiático disminuyó en proporción al resto.
Más recientemente, en el año 2000, la proporción de europeos entre los residentes de origen extranjero se redujo al 40,4 por ciento, en tanto que la proporción de africanos aumentó al 29 por ciento. La diferencia entre el número de europeos y el número de africanos, las dos comunidades extranjeras de mayor tamaño, se ha reducido no como consecuencia de que hayan ingresado menos europeos, sino debido a que la población de origen africano ha aumentado mucho más rápidamente. El número de inmigrantes europeos subió en 105.735 entre 1995 y 2000, superando incluso al incremento en la población latinoamericana, que fue de 91.033 personas. Al mismo tiempo, se registró un aumento de 165.660 africanos. Los inmigrantes de las Américas constituyen un 22 por ciento del total, los de Asia un ocho por ciento, y los de Oceanía un ínfimo 0,1 por ciento. El resto de los extranjeros censados son apátridas.
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Cuadro 2: Población de origen extranjero en España
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Las estadísticas oficiales más recientes fueron suministradas por la Delegación del Gobierno para la Extranjería y la Inmigración. La ventaja de tales cifras está en que corresponden a un recuento posterior al último proceso extraordinario de regularización, lo que significa que incluyen a un alto porcentaje de la población inmigrante indocumentada. Se calcula que en España la población indocumentada supera los 200.000 habitantes.
En 2001, los residentes extranjeros en España ascendían al 2,5 por ciento de la población, habiendo registrado uno de los mayores aumentos anuales (el 23,81 por ciento) de años recientes (Cuadro 2). Las mayores comunidades de extranjeros residentes en el país eran los marroquíes (234.937), los ecuatorianos (84.699), los británicos (80.183), los alemanes (62.506), los colombianos (48.710), los franceses (44.798) y los portugueses (42.634). Estas cifras reflejan el crecimiento cada vez más pronunciado de la comunidad marroquí tradicional, así como la tendencia a una mayor inmigración de América Latina. El hecho de que ninguna de las dos nacionalidades predominantes sea un país de la Unión Europea, como sucedía hace apenas cinco años, significa que España se ha alineado más a la tendencia de atraer inmigrantes de terceros países (fuera de la Unión Europea), tradición que prima en los demás países de la Unión Europea.
Es preciso hacer dos observaciones en lo que hace a los patrones de asentamiento de los extranjeros en España. Primero, los inmigrantes tienen muy poca movilidad, pues en términos generales, una vez asentados prefieren no desplazarse. Segundo, las regiones donde reside el mayor número de extranjeros no variaron a lo largo de la década de los 90. En particular, las "comunidades autónomas del Mediterráneo", Cataluña, Valencia, Murcia y Andalucía siguen siendo, junto con Madrid, las que acogen al mayor número de inmigrantes.
Participación de los inmigrantes en la fuerza laboral en España
Si bien, conforme a las disposiciones del Tratado de Maastricht, los inmigrantes de otros países de la Unión Europea tienen derecho a trabajar en España, aquellos que provienen de países distintos a los de la Unión Europea están obligados a obtener un permiso de trabajo. Esto no impide que muchos inmigrantes trabajen ilegalmente en España. Los inmigrantes legales y los no autorizados están desempeñando un papel cada vez más importante en la economía española. Las redes sociales, junto con factores económicos, han tenido mucho que ver con los resultados que se han ido perfilando en el mercado laboral. Estos factores, sumados a la segmentación del mercado laboral español y a un sistema de cuotas que al contratar mano de obra toma en cuenta el sector y la provincia, han llevado a una estratificación por grupo étnico según el tipo de empleo, produciendo nichos laborales.
A fines de 1999, los trabajadores de países ajenos a la Unión Europea sumaban 199.753, lo que corresponde a un ligero aumento (el 1,4 por ciento) respecto del año anterior. Al hacer un desglose por continente de origen, los africanos son el grupo más numeroso, ya que representan el 50,5 por ciento (100.768) de los trabajadores extranjeros de fuera de la Unión Europea. De éstos, 80.441, es decir la mayoría, son marroquíes. El segundo grupo en tamaño corresponde a los trabajadores de las Américas, que poseen el 29 por ciento de los permisos de trabajo. En esta categoría predominan los peruanos, los dominicanos y los ecuatorianos. Los inmigrantes oriundos de Asia tienen 28.177 permisos. Por último, 12.644 permisos están en manos de trabajadores de otras naciones europeas no miembros de la Unión, tales como Polonia y Rumania. Aun cuando éste es el grupo más pequeño (el 6,33 por ciento del total), fue el que más aumentó respecto del año anterior (el 8,94 por ciento).
El sector servicios capta aproximadamente el 59 por ciento de los empleos de los ciudadanos de países ajenos a la Unión Europea que tienen permiso de trabajo, seguido del sector agrícola (el 21 por ciento). A diferencia de otros países en los que el sector de la construcción y partes de la industria han absorbido el trabajo de los inmigrantes, estos sectores únicamente representan el siete y el nueve por ciento, respectivamente, de la fuerza laboral inmigrante. Sin embargo, los porcentajes varían por grupo, de tal forma que el 86 por ciento de los latinoamericanos y el 89 por ciento de los asiáticos trabajan en el sector servicios, el 39 por ciento de los africanos en agricultura y el 15 por ciento de los europeos orientales en construcción.
El número de inmigrantes en la fuerza laboral varía también por provincia, según el sector económico que predomine en cada una. Las comunidades autónomas en las que hay mayor número de trabajadores son Cataluña (53.804), Madrid (48.402) y Andalucía (24.024), si bien en los últimos dos años los incrementos más pronunciados se han registrado en Murcia (32,69 por ciento) y en las Islas Canarias (22,71 por ciento).
Construcción de una política de inmigración
El primer intento de España por legislar la inmigración fue bajo el gobierno socialista. Se había previsto la admisión de España a la Comunidad Europea en 1986, con lo que el país sentía la presión de amoldarse a la legislación comunitaria, que imponía restricciones a la inmigración de ciudadanos de países ajenos a la Comunidad Europea. En 1985 regía la primera ley española en la materia, la Ley de Extranjería, que cobijaba los derechos y libertades de los extranjeros en España. En esa legislación se encaraba la mayor parte del fenómeno migratorio como algo temporal, centrando las disposiciones en torno al control de los inmigrantes que habitaban ya en territorio español. Ante todo, en términos generales se concebía a los inmigrantes como trabajadores cuya condición debía ser reglamentada por el Ministerio del Trabajo.
Debido a esta concentración en controlar el acceso de los inmigrantes al mercado laboral, se entorpeció la reunificación de las familias y se dificultó la residencia estable de los extranjeros en España. Las nuevas normas exigían que los inmigrantes esperaran a tener una oferta de empleo antes de solicitar visados de trabajo y permisos de residencia, y además dificultaban muchísimo la renovación de los permisos necesarios. Como consecuencia, fueron muchos los inmigrantes que terminaron en una situación de ilegalidad. Además, la ley de 1985 contemplaba la imposición de sanciones a los empleadores, pero su aplicación fue muy laxa.
La legislación de 1985 imponía más restricciones a la inmigración y era en extremo débil en relación con los derechos de los inmigrantes. No obstante, en 1996 se promulgó el reglamento de desarrollo de esta ley en el que se abordó la inmigración como un fenómeno estructural y se reconoció a los extranjeros una serie de derechos subjetivos. Entre éstos figuran el acceso a la educación, la igualdad y el derecho a la asistencia letrada y a contar con un intérprete a la hora de tratar con las autoridades. De igual manera, el reglamento fortaleció la facultad que tienen los gobiernos regionales de proteger los derechos de los inmigrantes menores de edad y estableció un sistema de cuotas para los trabajadores temporales. Por último, sirvió para establecer una categoría de residente permanente y para contemplar oficialmente en el marco de la ley el concepto de la reunificación familiar.
Más recientemente, en enero de 1998, surgió una iniciativa encaminada a resolver el problema de la integración. Con el apoyo de tres partidos políticos, a saber: Izquierda Unida, Convergencia i Unió y el Grupo Mixto (pero sin el respaldo del Partido Popular, que ha gobernado desde 1996), se aprobó la Ley orgánica sobre los derechos y libertades de los extranjeros en España y su Integración Social (Ley 4/2000), que entró en vigor el 12 de enero de 2000. Dicha ley es notable por el amplio consenso político con que contó para su promulgación, por su enfoque claro en pro de la integración, por los derechos políticos y sociales que puso al alcance de los extranjeros de países ajenos a la Unión Europea y por haber reconocido la dimensión permanente de la inmigración.
Más importante aún es el hecho de que esta ley ha marcado en España la transición de una normativa centrada en controlar los flujos de inmigrantes (política de extranjería) a una que aborda desde una perspectiva más amplia el asunto de la inmigración y la integración en España (política de inmigración). Ello no se debe tanto a que haya dado reconocimiento a los derechos de los inmigrantes, sino a que concibe la inmigración como un fenómeno permanente, con una serie de instrumentos políticos y administrativos dirigidos a reglamentarla.
La Ley 4/2000, sobre los Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social, fue criticada extensamente por el partido de gobierno, el Partido Popular, que consideró que era demasiado blanda y que se apartaba de las líneas más restrictivas promovidas por la Unión Europea. La mayoría parlamentaria de que disfrutó dicho partido después de las elecciones de marzo de 2000 le permitió adoptar la Ley 8/2000, por la que se enmendó la ley orgánica precedente. Las disposiciones reglamentarias para promulgar dicha ley entraron en vigor a mediados de 2001 y dictaron un programa de reforma del sistema de concesión de visados y permisos de residencia y de trabajo.
Por otra parte, en el contexto de la alineación de las normas de esta ley a las políticas comunes al resto de Europa en materia de inmigración y asilo, se contemplaron medidas de acceso y control, se reflejó el deseo de garantizar la integración de los residentes legales y limitar la inmigración no autorizada, y se allanó el camino hacia la firma de acuerdos de cooperación con los principales países de donde proceden los emigrantes, encaminados a manejar los influjos desde el punto de origen.
España ha suscrito diversos acuerdos bilaterales de este tipo con Ecuador, Colombia, Marruecos, República Dominicana, Nigeria, Polonia y Rumania. Con la excepción del acuerdo con Nigeria sobre repatriación, tales convenios se concentran en la negociación de fórmulas administrativas para el acceso a España y a su mercado laboral. En los mismos se reglamentan las oportunidades laborales y se dispone lo referente a la comunicación de ofertas de empleo, la evaluación de condiciones profesionales, el transporte y la admisión de personas. Además, estos convenios contribuyen a mejorar los derechos laborales y sociales de los inmigrantes y las condiciones de trabajo de los trabajadores que inmigran. De la misma manera, los convenios contienen cláusulas especiales que cobijan a los trabajadores de temporada, con medidas para facilitar el regreso a sus países de procedencia.
El Plan Greco
La ley del año 2000 fue el punto de partida para la puesta en ejecución del Programa Global de Regulación y Coordinación de la Extranjería y la Inmigración en España. El llamado Plan Greco es una iniciativa plurianual lanzada en 2001, con una vigencia prevista hasta el 2004. El Plan Greco, que es competencia del Ministerio del Interior, --más precisamente del Departamento de Inmigración--, tiene como finalidad tomar medidas en cuatro ámbitos clave:
1. Diseño global y coordinado de la inmigración como fenómeno deseable para España, en el marco de la Unión Europea.
2. Integración de los residentes extranjeros y de sus familias, que contribuyen activamente al crecimiento de España.
3. Regulación de los flujos migratorios para garantizar la convivencia en la sociedad española.
4. Mantenimiento del sistema de protección para los refugiados y desplazados.
Habida cuenta de la organización territorial del estado español y de su descentralización política y administrativa, se reconoce en el Plan Greco el papel fundamental que desempeñarán los gobiernos regionales en lo concerniente a la integración de la población inmigrante. Tanto la ley del año 2000 como el Plan Greco son explícitos en su reconocimiento de que el mayor efecto en términos de integración se alcanzará mediante la confección y aplicación de políticas de integración al nivel local.
En mayo de 2000 se estableció en el Ministerio del Interior una secretaría de estado, la Delegación del Gobierno para la Extranjería y la Inmigración, dotada de facultadas amplias para tratar temas relativos a la inmigración. El director de la nueva secretaría es un miembro principal de dos organismos oficiales: la Comisión Interministerial de Extranjería, cuyo mandato consiste en analizar las medidas del gobierno que repercuten en el trato de los extranjeros, la inmigración y el asilo, y el Consejo Superior de Política de Inmigración, que coordina los distintos niveles de gobierno en lo referente a cuestiones de inmigración. El Delegado de Gobierno preside también un organismo oficial a cargo del seguimiento de la inmigración, y propone candidatos a la presidencia del Foro para la Integración Social de los Inmigrantes. Esta concentración de atribuciones en el Ministerio del Interior denota un cambio respecto de anterior asignación de responsabilidades al Ministerio del Trabajo.
Procesos extraordinarios de regularización
Las políticas severas instauradas mediante la ley de 1985 dejaron a un alto número de inmigrantes sin la documentación necesaria para vivir o trabajar en España. Como consecuencia, el gobierno lanzó un programa de regularización que acabó por surtir muy poco efecto, dada la desconfianza que se había generado entre el gobierno y los inmigrantes a raíz de la legislación de 1985. Solamente fueron legalizados 23.000 inmigrantes, de 44.000 solicitudes recibidas.
Posteriormente, en 1991, se iniciaron otros procesos extraordinarios de regularización. Con la ayuda de organizaciones de asistencia al inmigrante, más de 110.000 inmigrantes solicitaron la legalización de su condición. No obstante, transcurridos tres años, el 50 por ciento de los inmigrantes que se habían legalizado con arreglo al procedimiento de 1991 habían recaído en una situación de ilegalidad.
En los años 1996, 2000 y 2001 se emprendieron otros programas de regularización, destinados a compensar las políticas de acceso ineficaces y restrictivas. En virtud de estos programas se han otorgado permisos de residencia válidos inicialmente por un año, pero la duración limitada de estos permisos y las dificultades para renovarlos han obligado a muchos inmigrantes a volver a una situación irregular.
En 1994 se aplicó un proceso extraordinario por reagrupación familiar. Aun cuando el propósito oficial era reagrupar familias, muchos inmigrantes no autorizados que tenían familiares residentes legalmente en España aprovecharon la oportunidad para legalizar su condición.
Sistema de cuotas laborales
Además de los programas de regularización y en paralelo con el sistema español de permisos de trabajo, el país ha hecho experimentos con un sistema de cuotas laborales dirigido a subsanar periodos de escasez de mano de obra a corto y a largo plazo. Se impusieron cuotas entre 1993 y 1995, entre 1997 y 1999 y en el 2002.
Antes del 2002, las cuotas habían servido para canalizar las corrientes de inmigración legal en España hacia sectores de la economía española en los que hay escasez de trabajadores nativos. Pero el sistema de cuotas tuvo otra consecuencia, pues muchos inmigrantes lo consideraron como un conducto para conseguir la legalidad en el país. La mayoría de las solicitudes para ocupar una plaza conforme al sistema de cuotas provinieron de inmigrantes ilegales que se encontraban ya en España.
En el 2002 se reformó el sistema de cuotas. A fin de garantizar la estabilidad y la continuidad, ahora se exige que el gobierno establezca una cuota anual para los trabajadores extranjeros. En particular, es preciso que el Instituto Nacional de Empleo publique un informe sobre la situación nacional del empleo, antes de proceder a otorgar permisos de trabajo. Si se determina que no hay trabajadores desempleados disponibles para ocupar los cargos que se ofrecen, se puede considerar recurrir a trabajadores extranjeros. Antes de 2002, no se imponía esta exigencia al gobierno. En segundo lugar, en un esfuerzo por reducir la inmigración ilegal, ahora el gobierno no contrata trabajadores extranjeros si no es desde sus países de origen y en virtud de convenios bilaterales con los países de emigración. Los inmigrantes indocumentados ya en España no pueden valerse más de este conducto para buscar trabajo.
No obstante, los patronos y los sindicatos coinciden en que la cuota laboral de 2002 fue un fracaso. A pesar de haber fijado el gobierno una cuota de 32.079 trabajadores (10.884 permanentes y 21.195 temporales), reinó la opinión generalizada de que las necesidades laborales habían quedado insatisfechas. En particular, ciertos sindicatos calcularon que se habrían necesitado otros 10.000 trabajadores en el sector agrícola. Para 2003, la citada cuota se ha fijado en 24.337 trabajadores extranjeros (10.575 permanentes y 13.762 temporales). Al reducir la cuota en casi 10.000 trabajadores respecto de la cifra de 2002, el gobierno ha dado a entender que se propone seguir limitando la inmigración.
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La Ley sobre el Derecho al Asilo y la Condición de Refugiado
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Retos que se vislumbran
En este momento, el Partido Socialista Obrero Español ha recurrido la Ley 8/2000 ante el Tribunal Constitucional. El sistema de cuotas también ha sido objeto de críticas de parte de varios grupos de apoyo al inmigrante y partidos políticos. A pesar de que el Plan Greco promete concentrarse en la integración y que son los gobiernos locales los encargados del desarrollo del mismo , aparentemente el gobierno seguirá intentando ejecutar un programa encaminado a reducir el ritmo de la inmigración y concentrar la atención en la protección de las fronteras. Ante un aumento del 23 por ciento en el número de inmigrantes en el año 2002, no queda en claro de qué forma se habrán de compaginar con el nuevo contexto migratorio las políticas oficiales dirigidas a limitar la inmigración.
Fuentes
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