Mientras Crece el Movimiento para Desfinanciar a la Policía en EUA, el Gasto y las Prácticas de las Autoridades de Inmigración también se Someten a Escrutinio

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Las protestas nacionales en Estados Unidos (EUA), luego de la muerte de George Floyd en mayo, por parte de agentes de la policía local en Mineápolis, han generado llamados a una reforma fundamental del sistema de justicia penal. Los manifestantes han pedido que se examine el uso y la proporcionalidad de la fuerza, la rendición de cuentas y la supervisión de los oficiales, así como la naturaleza del encarcelamiento. El papel enorme de los presupuestos de las agencias en sus operaciones y prioridades para hacer cumplir la ley ocupa el centro del escenario, como lo enfatizan los llamados a "desfinanciar la policía".

El movimiento ha encontrado resonancia e incluso cambios en la política operativa de las agencias de la ley que, en gran medida, se consideraban inalcanzables en el pasado. Sin embargo, el nuevo momento, por diferente que se sienta, no sucedió de la noche a la mañana. Se basó en décadas de organización y activismo por parte de las comunidades negras, no solo contra los oficiales deshonestos individuales, sino también contra el racismo institucional. Las comunidades de inmigrantes se han hecho eco de sus propias quejas, un esfuerzo que se refleja en la campaña del último año ampliamente etiquetada como “Abolir ICE” (Immigration and Customs Enforcement Office). 

Incluso un examen rápido revela que tanto la naturaleza fuerte como la protección contra la rendición de cuentas que los estadounidenses han reconocido como problemáticos (y cada vez más inaceptables) con respecto a la policía local son igualmente válidos en el caso de las formas en que se aplica la ley de inmigración. El presupuesto federal para las agencias de control de inmigración se ha disparado dramáticamente en el período posterior a los atentados del 11 de septiembre de 2001, mientras sus prácticas y prioridades han suscitado una serie de preocupaciones. Tal y como informó el Instituto de Políticas de Migración (MPI) por primera vez en 2013, el gobierno federal gasta anualmente mucho más dinero en la aplicación de la ley de inmigración que en los presupuestos combinados del FBI, la Administración de Control de Drogas, el Servicio Secreto, el Servicio de Alguaciles de EUA, y la Oficina de Alcohol, Tabaco, Armas de Fuego y Explosivos.

El resultado ha sido la cada vez más robusta aplicación de las leyes de inmigración en Estados Unidos. De hecho, a principios de junio, a medida que los manifestantes abarrotaban las calles de Washington, DC, para denunciar la brutalidad policial, se encontraron con varios miembros de las fuerzas federales entre las cuales había cerca de 400 agentes de Aduanas y Protección Fronteriza (CBP, por sus siglas en inglés) y oficiales de ICE. En 15 ciudades, las protestas fueron monitoreadas por aviones no tripulados aéreos y aviones administrados por una unidad de CBP. La presencia de oficiales de inmigración puede ser inesperada en una protesta cívica, pues el estatus migratorio de los participantes no estaba en duda, pero encaja con una tendencia más amplia por la cual estas agencias están atrayendo fondos y equipos adicionales que les permiten expandir sustancialmente su alcance y actividades. 

Después del 9/11, a medida que las funciones de las agencias de inmigración han sido vistas mayormente a través de la lente de la seguridad nacional, también han aumentado su financiamiento, su personal, la detención, y la profundización y expansión de sus conexiones con las agencias de la ley locales. En pocas palabras, la aplicación de la ley de inmigración es una "maquinaria formidable" que ha evolucionado con el tiempo y se ha arraigado profundamente, con enormes consecuencias para los inmigrantes y sus comunidades. 

Presupuestos de las agencias de inmigración

Desde la creación del Departamento de Seguridad Nacional (DHS, por sus siglas en inglés) en 2003, los presupuestos de sus dos principales agencias de control de inmigración, CBP e ICE, se han incrementado dramáticamente.

CBP e ICE recibieron el 29 por ciento del presupuesto del año fiscal (FY) 2020 destinado al DHS, a pesar de que son solo dos de las 22 agencias dentro de dicho Departamento.  Además, en el año fiscal 2020, CBP, ICE y la Oficina de Gestión de Identidad Biométrica (OBIM, por sus siglas en inglés), que opera los sistemas biométricos críticos para implementar y enfocar sus operaciones, recibieron $26 mil millones, es decir, $6.5 mil millones más que las otras cinco principales agencias federales encargadas de hacer cumplir la ley penal. De hecho, a lo largo de la existencia del DHS, las agencias federales de inmigración han recibido consistentemente fondos a niveles más altos que estas otras agencias federales de aplicación de la ley (ver Figura 1). 

Figura 1. Asignaciones para la aplicación de la ley de inmigración y para otras agencies federales principales encargadas de aplica la ley penal, año fiscal 2006-20 (en miles)

Nota: Las otras agencias federales principales en la aplicación de la ley penal son la Oficina de Alcohol, Tabaco, Armas de Fuego y Explosivos; la Administración Antinarcóticos; la Oficina Federal de Investigaciones; el Servicio de Alguaciles de Estados Unidos; y el Servicio Secreto. 

Fuentes: Para cada presupuesto anual del DHS del año fiscal 2008 hasta 2020, consulte "Presupuesto DHS".

Este es un fenómeno relativamente nuevo. En 1986, por ejemplo, el presupuesto general del Servicio de Inmigración y Naturalización de los EUA (INS, por sus siglas en inglés), que precedió a las agencias de inmigración del DHS, equivalía a solo una cuarta parte de los presupuestos de las otras principales agencias federales de aplicación de la ley penal, según el MPI.

Desde la creación del DHS, los presupuestos de CBP e ICE casi se han triplicado. El presupuesto de CBP creció de $6.3 mil millones en el año fiscal 2005 a $17.4 mil millones en el año fiscal 2020, y el de ICE aumentó de $3.1 mil millones a $8.4 mil millones durante el mismo período. Los presupuestos de las otras agencias importantes dentro del DHS ni siquiera se han duplicado, con la excepción de la Agencia Federal para el Manejo de Emergencias (FEMA), que ha crecido más de cinco veces, en gran parte debido a una financiación inicial más anticipada para el alivio de desastres. CBP, que inicialmente tenía un presupuesto comparable a la Administración de Seguridad del Transporte, ahora recibe más del doble de fondos (ver Tabla 1). 

Tabla 1. Presupuestos de las principales agencias del DHS en el año fiscal 2005 vs. el año fiscal 2020

Fuentes: DHS, Presupuesto resumido: año fiscal 2007 (Washington, DC: DHS) disponible en línea; DHS, Presupuesto resumido para el año fiscal 2021 (Washington, DC: DHS), disponible en línea.

Sin embargo, la tasa de crecimiento no ha sido constante. El financiamiento para la aplicación de la ley de inmigración creció dramáticamente durante los primeros años después del establecimiento del DHS y desde que el presidente Trump asumió el cargo. Durante la administración de Obama, entre el año fiscal 2009 y 2016, el presupuesto de aplicación de la ley de inmigración creció solo un 7 por ciento. 

Crecimiento en personal y mala conducta

El aumento de los presupuestos ha llevado al crecimiento del personal en estas agencias. CBP, con un personal total de más de 60,000, cuenta con 44,000 "agentes de la ley armados y activos", el mayor número de todos los agentes federales. Poco menos de la mitad de ellos son agentes de la Patrulla Fronteriza. Y la fuerza laboral de ICE de más de 20,000 incluye 13,300 agentes de la ley. 

Los incidentes de abuso se han generalizado en estas agencias, que están en constante expansión. Un informe interno de CBP, obtenido por Quartz, reveló que en el año fiscal 2018, el 9 por ciento de la fuerza laboral de CBP estaba sujeto a medidas disciplinarias formales. La mala conducta en las agencias incluye muchos casos de acoso sexual y asalto denunciados contra agentes de la Patrulla Fronteriza. Ha habido varios casos en los que los agentes dispararon y mataron a ciudadanos mexicanos en México desde el lado estadounidense de la frontera, en uno de los cuales (Hernández v. Mesa) la Corte Suprema se puso del lado del agente. También han sido denunciados guardias en centros de detención de inmigrantes por abusar físicamente de los detenidos. 

Por otro lado, el Servicio de Ciudadanía e Inmigración de los EUA (USCIS), la agencia que adjudica las tarjetas verdes y las solicitudes de naturalización y asilo, entre otros beneficios de inmigración, tiene un personal de 20,000, incluidos entre 500 y 550 oficiales de asilo. Obtiene fondos relativamente mínimos del Congreso ($132 millones en el año fiscal 2020), porque el Congreso, desde 1988, ha requerido que se autofinancie mediante el cobro de tarifas a las solicitudes de beneficios de inmigración. La agencia enfrenta una escasez presupuestaria severa este año y puede que tenga que cesar a 13,400 empleados, si no recibe fondos de emergencia del Congreso. 

Construcción del muro

El énfasis consistente de Donald Trump en la frontera, primero como candidato y luego como presidente, se ha visto reflejado en un gasto sin precedentes en el muro fronterizo. Hasta el momento, la administración ha asignado $15 mil millones para construir barreras nuevas y de reemplazo en la frontera entre México y Estados Unidos, de los cuales $4,5 mil millones provienen de asignaciones del Congreso y $10,5 mil millones se han reprogramado administrativamente desde otras cuentas, principalmente del Departamento de Defensa. En comparación, entre el año fiscal 2007-16, Estados Unidos gastó $2.7 mil millones en construcción y mantenimiento de muros fronterizos.

A medida que la administración se apresura a distribuir contratos para construir más secciones del muro, ha sido necesario un escrutinio mayor de la eficiencia con que se gasta el dinero. El Cuerpo de Ingenieros del Ejército, que gestiona contratos federales en la frontera, otorgó contratos de construcción por $400 millones y $1.3 mil millones a Fisher Sand and Gravel, una empresa que el presidente promociona repetidamente en público y a altos funcionarios de dicho Cuerpo. El inspector general del Departamento de Defensa está llevando a cabo una auditoría del primer contrato.

Detención

La detención de inmigrantes por parte de ICE también ha crecido dramáticamente en la última década. La población diaria promedio detenida por ICE alcanzó los niveles más altos registrados en el año fiscal 2019 al llegar a 50,165 (ver Figura 2).

Figura 2. Población de inmigrantes detenidos por ICE, promedio diario, año fiscal 2007-19

Fuentes: Para justificaciones anuales del presupuesto del Congreso para el DHS de los años fiscales 2007 a 2020, ver DHS, “DHS Budget,” disponible en línea. Para las revisiones anuales de desempeño, ver DHS, “Performance and Financial Reports,” disponible en línea.

Los mandatos legales y presupuestarios han estimulado este nivel en las detenciones y lo han convertido en un negocio lucrativo. El presupuesto de detención aumentó aun más rápidamente que el presupuesto general de ICE, cuyo monto creció un 67 por ciento entre los años fiscales 2007 y 2019, de $4.7 mil millones a $7.9 mil millones, mientras que el presupuesto de detención subió un 129 por ciento, a $3.1 mil millones en 2019. Los cambios en las leyes de inmigración en 1996 han sometido a un mayor número de no-ciudadanos a detención obligatoria sin fianza, incluidos aquellos que han cometido delitos menores. A medida que la población detenida creció después de estos cambios, y los inmigrantes detenidos permanecieron en centros de detención por más tiempo, el gobierno comenzó a contratar a compañías penitenciarias privadas para ampliar su capacidad. Dado el énfasis que recibió la seguridad nacional posterior al 11 de septiembre, el Congreso comenzó a exigir a ICE que mantuviera un cierto número de camas de detención, incentivando así la detención de suficientes extranjeros para cumplir (y, en ocasiones, superar) la cuota.

A partir del año fiscal 2010 y hasta el año fiscal 2017, el Congreso ordenó a ICE mantener un cierto número mínimo de camas de detención de inmigrantes, 33,400 al principio, que se elevaron a 34,000 en el año fiscal 2012. De hecho, la población promedio diaria en detención migratoria aumentó de 30,885 en el año fiscal 2010 a 33,330 en el año fiscal 2011, casi exactamente el nivel de la cuota. Ninguna otra agencia federal de aplicación de la ley recibe mandatos similares para mantener una cantidad de camas en sus instalaciones de detención. La detención de inmigrantes se ha convertido, desde entonces, en la clave para la fortuna presupuestaria de ICE. 

Las compañías penitenciarias privadas y las agencias locales de aplicación de la ley han cosechado ganancias de estos mandatos, y han llegado a depender de la detención migratoria para obtener fondos. Pequeñas localidades desesperadas por dinero en efectivo han firmado Acuerdos de Servicio Intergubernamental (IGSA), asumiendo las responsabilidades de detención de ICE a cambio de dinero. A veces, ICE paga a estas localidades una tasa diaria más alta por detenido de la que obtendrían de un contrato similar para mantener prisioneros federales o estatales. En muchos casos, las localidades subcontratan con una compañía privada de prisiones, las más destacadas son GEO Group y CoreCivic, para llevar a cabo funciones de detención. En otras ocasiones, las localidades sirven esencialmente como conductos para transferir fondos federales a empresas penitenciarias privadas y cobran tarifas administrativas por hacerlo. En al menos un caso, una pequeña ciudad de California que subcontrata con GEO recibió más de $1 millón por año de la compañía en forma de pagos de mitigación fiscal, tarifas administrativas y pagos para supervisar el subcontrato con ICE. A partir de 2019, 98 instalaciones tenían inmigrantes detenidos con base en un IGSA. Estas 98 instalaciones, junto a los ocho centros donde ICE contrata directamente con una compañía privada de prisiones, representaron aproximadamente dos tercios de la población promedio de inmigrantes detenidos diarios en el año fiscal 2017. 

Aquellos que tienen contratos con ICE para administrar centros de detención migratoria pueden tratar de reducir costos para maximizar las ganancias, lo que resulta en malas condiciones para los detenidos. En 2018, la Oficina del Inspector General (OIG) del DHS realizó inspecciones aleatorias de cuatro centros de detención y encontró malas condiciones en todos ellos. En uno, la OIG encontró sogas colgadas en las celdas. En otro, la OIG se enteró de que el personal de la instalación no había informado a ICE del caso de un guardia que dejó un arma cargada en el baño del personal mientras un detenido estaba limpiando el lugar.  La OIG descubrió que en las cuatro instalaciones se servían alimentos caducados e podridos a los detenidos; que dos de ellas habían implementado el aislamiento solitario sin justificación; y que las condiciones del baño en dos instalaciones pusieron en riesgo la salud de los detenidos. Actualmente, ICE continúa deteniendo a cientos de personas infectadas con COVID-19 -un número que probablemente sería mayor si las pruebas fueran generalizadas- dentro de instalaciones con un historial de atención médica deficiente. Sobre los pocos casos de muertes de inmigrantes en custodia de ICE antes de la pandemia, se informó que ICE o sus contratistas proporcionaron atención médica inadecuada que condujo a su muerte.

Sin embargo, a medida que la detención ha crecido, la responsabilidad y la supervisión no han seguido el mismo ritmo. En 2018, la OIG descubrió que el contratista privado que ICE estaba utilizando para supervisar los centros de detención no estaba llevando a cabo las inspecciones requeridas. En 2019, descubrió que ICE había otorgado exenciones a centros de detención deficientes sin la orientación de un proceso estandarizado.

Agencias disciplinarias y de rendición de cuentas con fondos insuficientes

A pesar del aumento general de los presupuestos destinados a la seguridad, las oficinas dentro de las agencias de inmigración a cargo de investigar las denuncias de conductas indebidas de los empleados han quedado marginadas y con poco personal. Un informe de 2015 del Consejo Asesor de Seguridad Nacional recomendó que CBP contratara al menos 350 investigadores adicionales para el personal de la Oficina de Responsabilidad Profesional durante los próximos tres años. Para 2019, CBP había contratado solo 50. 

Si bien los fondos para la Oficina de Responsabilidad Profesional de CBP se han más que duplicado en los últimos cuatro años, solo representaron el 1 por ciento del presupuesto de CBP en el año fiscal 2020. Del mismo modo, solo el 2 por ciento del presupuesto de ICE se destinó a dicha oficina.

Además, varios informes de supervisión interna de DHS, ICE y CBP han determinado que el proceso dentro de estas agencias para informar sobre conductas indebidas no es claro ni eficaz. Según una encuesta realizada por la OIG en junio y julio de 2017, solo el 47 por ciento de los empleados de CBP y el 50 por ciento de los empleados de ICE pensaron que sus supervisores tomarían las medidas adecuadas para corregir faltas profesionales en el lugar de trabajo. 

En todo el sistema de inmigración, por tanto, los presupuestos de aplicación normativa han tenido prioridad sobre todos los demás, perjudicando la efectividad y el desarrollo de otras partes del sistema. 

Los vínculos entre el sistema de inmigración y el sistema de justicia penal

La aplicación de la ley de inmigración no existe en forma aislada. Hoy, está estrechamente interrelacionada con el sistema de justicia penal del país. Siempre que los inmigrantes interactúen con el sistema de justicia penal, ya sea que estén acusados ​​de una infracción de tráfico o sean condenados por homicidio, podrían terminar en procesos de deportación. La conexión directa con el sistema de justicia penal ha suscitado la preocupación por el uso del perfil racial en la aplicación de la ley de inmigración de una manera similar a como se hace con la vigilancia de las comunidades negras. Por ejemplo, el 92 por ciento de los inmigrantes deportados en el año fiscal 2018 eran de México, El Salvador, Guatemala u Honduras, a pesar de que las personas de esos países representan el 64 por ciento de los inmigrantes no autorizados. 

La conexión directa entre los sistemas de inmigración y justicia penal, si bien no es nueva, fue ampliada y consolidada por el Congreso en 1996, con la aprobación de la Ley de Antiterrorismo y Pena de Muerte Efectiva, y la Ley de Reforma de la Inmigración Ilegal y Responsabilidad del Inmigrante. Estas leyes no solo ampliaron significativamente la lista de delitos por los cuales los extranjeros, incluidos los residentes permanentes, podrían ser deportados, sino que hacían obligatorias las detenciones. También autorizaron a las autoridades federales de inmigración a delegar la aplicación de la ley a las agencias de la ley estatales y locales mediante acuerdos formales dentro de un programa conocido popularmente como 287(g). Estos contratos eran poco frecuentes antes del 11 de septiembre, pero ganaron fuerza después. Se redujeron durante la administración de Obama, pero aumentaron durante la administración de Trump. Hasta junio de 2020, 77 agencias estatales y locales encargadas de hacer cumplir la ley habían firmado acuerdos 287(g), lo que permite a oficiales de la cárcel seleccionados determinar la remoción de las personas en su custodia e iniciar sus procedimientos de deportación. 

El establecimiento del programa Comunidades Seguras en 2008, que surgió de las recomendaciones de la Comisión del 11 de septiembre, integró plenamente la aplicación de la ley de inmigración con el sistema de justicia penal. El programa verifica las huellas digitales tomadas por una agencia de aplicación de la ley participante en las bases de datos federales que pueden indicar si alguien es un extranjero que puede ser deportado. Las 3,181 jurisdicciones de aplicación de la ley en el país participaron en el programa Comunidades Seguras para 2013. Si bien la administración Obama pausó el programa de 2014 a 2016, la administración Trump lo reinició en 2017. Desde el 25 de enero de 2017, cuando se restableció esta estrategia, a finales del año fiscal 2017, el 71 por ciento de los expulsados -​​tras ser arrestados en el interior del país- ingresó al sistema de inmigración a través del programa Comunidades Seguras. 

Así como los extranjeros son transferidos de la justicia penal al sistema de inmigración, también son trasladados al sistema federal de justicia penal desde el sistema de inmigración. Los detenidos que cruzan ilegalmente a los Estados Unidos pueden ser procesados ​​por un delito menor o un delito grave, dependiendo de si han sido deportados previamente. Si bien estas disposiciones han existido en la ley de inmigración desde mediados del siglo XX, el gobierno federal comenzó a utilizarlas cada vez más a principios y mediados de la década de 2000, cuando el DHS estaba tratando de implementar medidas de disuasión para frenar nuevos picos en el número de personas que ingresan ilegalmente.  En consecuencia, los procesos penales de inmigración han llegado a representar una parte desproporcionada de todos los enjuiciamientos federales: 38 por ciento en 2019. En el mismo año, los tribunales federales en los cinco distritos a lo largo de la frontera entre Estados Unidos y México condenaron al 41 por ciento de todos los delincuentes individuales en todo el sistema de justicia penal federal, aunque representan una pequeña fracción del total de 94 distritos federales. Los casos de inmigración constituyeron entre el 60 y el 82 por ciento de los expedientes totales en los cinco distritos.

¿Reformas para ambos sistemas? 

Todavía no está claro si (o hasta qué nivel) la aplicación de la ley de inmigración atraerá el mismo escrutinio y acción correctiva que las acciones locales de aplicación de la ley. A pesar de los esfuerzos de los activistas, los movimientos que piden abolir ICE hasta ahora no han logrado producir cambios en las políticas ni siquiera al nivel de las reformas iniciales anunciadas para la policía local. Factores obvios pueden explicar la diferencia: la historia de las quejas y protestas de la población negra es larga y profunda, mientras que la aplicación de la ley de inmigración, aunque omnipresente en las comunidades de inmigrantes, no afecta a la mayoría de los ciudadanos estadounidenses. Los gobiernos locales, especialmente aquellos con grupos grandes de población negra, también pueden sentir más presión para responder a las demandas de los activistas que el gobierno federal. 

Pero el reciente desbordamiento de frustraciones públicas ante los sesgos de los sistemas de aplicación de la ley puede alterar esta situación. En el futuro, hay indicios de que las restricciones a las agencias de inmigración podrían incorporarse a la respuesta legislativa al movimiento que surgió después de la muerte de George Floyd: el 8 de junio, la representante Karen Bass (Demócrata de California) presentó la Ley de Justicia en la Policía (Justice in Policing Act), que, entre otras medidas, prohibiría el perfil racial dentro de todas las agencias de aplicación de la ley, incluidas las de inmigración, y requeriría una mayor información sobre la elaboración de perfiles. Ya sea que el movimiento para desfinanciar a la policía abrace la reforma de la aplicación de la ley de inmigración como parte de su agenda o no, está claro que las prácticas, prioridades, normas, personal y presupuestos de las agencias merecen una nueva mirada. Entre las opciones de política que pueden revisarse, se encuentran reorientar los recursos que se invierten en construir el muro y reforzar CBP e ICE para fortalecer, en su lugar, los componentes de servicio del DHS; mantener un escrutinio y rendición de cuentas más estrictos sobre de la conducta de los oficiales; enfocar la aplicación de la ley en casos de delitos graves y peligrosos; establecer consecuencias proporcionales para los delitos migratorios; e incorporar alternativas a la detención.

Fuentes

• Archivo del DHS para documentos de presupuesto
• Reporte del MPI, Immigration Enforcement in the United States: The Rise of a Formidable Machinery
• Reporte de la OIG sobre el DHS, DHS Needs to Improve Its Oversight of Misconduct and Discipline
• CReporte y análisis disciplinario sobre el CBP, año fiscal 2018
• Reporte de la OIG sobre el DHS OIG, ICE Does Not Fully Use Contracting Tools to Hold Detention Facility Contractors Accountable for Failing to Meet Performance Standards
• Reporte de la OIG sobre el DHS, ICE’s Inspections and Monitoring of Detention Facilities Do Not Lead to Sustained Compliance or Systemic Improvements
• Reporte de la OIG sobre el DHS, Concerns about ICE Detainee Treatment and Care at Four Detention Facilities
• Reporte de la Comisión Federal de Sentencias de EUA sobre casos penales federales en el año fiscal 2019
• Informe del Servicio de Investigaciones del Congreso sobre el financiamiento del muro fronterizo
• Investigación del Proyecto de Fiscalización Gubernamental sobre los servicios médicos en instalaciones de ICE
• Investigaciones del USA Today sobre la intervención de las empresas penitenciarias privadas en la detención migratoria y los abusos en los centros de detención de ICE
• Artículo del Arizona Daily Star sobre los contratos para la construcción del muro fronterizo
• Artículo del Palm Springs Desert Sun sobre los vínculos entre el GEO Group y la ciudad de Adelanto, California
• Comentario del MPI sobre el déficit presupuestario de USCIS

*Este artículo fue publicado en inglés originalmente el 25 de junio de 2020 con el título As #DefundThePolice Movement Gains Steam, Immigration Enforcement Spending and Practices Attract Scrutiny.

La traducción, hecha por Xiomara Peraza, se ha realizado con la autorización del Migration Policy Institute. This article appears in Spanish in the August 2020 edition of Revista Brújula Ciudadana.